Processo amministrativo e giusto processo

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Autore:
Franco Gaetano Scoca
Estratto Rivista

Diritto e processo amministrativo 1/2021

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1971-6974
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Il saggio affronta il problema se il processo amministrativo che si svolge nelle aule giudiziarie possa considerarsi giusto ed equo rispetto alla normativa costituzionale ed europea. Si rileva che il codice del processo amministrativo rechi una disciplina più avanzata rispetto al processo che si celebra effettivamente innanzi al giudice amministrativo segnando, rispetto alla tradizione pretoria tesa all’ampliamento ed alla soddisfazione effettiva delle situazioni giuridiche soggettive, un cambio di passo. Il processo amministrativo può qualificarsi «giusto processo» solo quando sia in grado di soddisfare pienamente la pretesa sostanziale del ricorrente. Per raggiungere tale obiettivo occorre che, da un lato, si dia piena attuazione alla disciplina codicistica e, dall’altro lato, che si modifichi il codice nella piena attuazione dei principi e criteri della legge delega sul processo amministrativo. Sono colti due aspetti rilevanti nella direzione di soddisfare la pretesa sostanziale, uno riguardante i mezzi per contenere la riedizione del potere con gli stessi effetti, dopo la sentenza favorevole al ricorrente, e l’altro relativo al tipo e alla intensità del sindacato nel processo di legittimità sulle valutazioni tecniche effettuate in sede amministrativa. Il primo profilo rende chimerica la tutela per l’inesauribilità del potere amministrativo, se non si adottano adeguate misure processuali. Risolve parzialmente la questione, per le problematiche che si porranno in sede applicativa, il recente art. 10 bis della L. n. 241/1990 per il quale l’amministrazione, a seguito dell’annullamento in giudizio del provvedimento, non può riadottarlo adducendo per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall’istruttoria del provvedimento annullato. La piena soluzione del problema va trovata sul piano processuale che tra giudizio di cognizione e di ottemperanza deve essere in grado di evitare la reiterazione di decisioni amministrative sfavorevoli, dopo l’accoglimento del ricorso in sede giurisdizionale. Vengono esposti i principi affermati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 2 del 15 gennaio 2013, ma sono ritenuti insufficienti, indicando due strade da seguire: a) il potenziamento del giudizio di ottemperanza con applicazione del principio che il giudicato copre non solo il dedotto, ma anche il deducibile ovvero il completamento, in sede di ottemperanza, del giudicato con nuove statuizioni integrative, come stabilito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato del 9 giugno 2016 n. 11, che aderisce alla teoria del giudicato a formazione progressiva; b) l’estensione del giudizio di cognizione all’accertamento dell’esistenza dei presupposti di fatto e di diritto della pretesa, come affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 2 del 2013 e n. 2 del 9 febbraio 2016, e stabilito dall’art. 34, lett. c) ed e) del c.p.a. Altra soluzione, ma criticata, seguita da parte della giurisprudenza, impone all’amministrazione che, dopo il primo provvedimento annullato, deve pronunziarsi «una volta per sempre» sulla pretesa del ricorrente, senza avere ulteriori possibilità di adottare il provvedimento sfavorevole. Per il secondo profilo, la discrezionalità tecnica, viene richiamato l’orientamento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (ordinanza 7 settembre 2020 n. 1859 e 9 marzo 2020 n. 6691) secondo cui il controllo di legittimità del giudice amministrativo importa un sindacato pieno non solo sul fatto, ma pure sulle valutazioni di ordine tecnico dell’amministrazione che non sono espressione di vera discrezionalità poiché non attiene alle valutazioni concernenti l’interesse pubblico, ma alla verifica della corretta applicazione di criteri tecnici. Il codice del processo amministrativo non solo non vieta al giudice amministrativo di conoscere a fondo le valutazioni tecniche effettuate dall’Amministrazione, ma mette a sua disposizione tutti i mezzi istruttori per sindacarle, per cui il rifiuto di sindacare in modo effettivo gli apprezzamenti tecnici dell’amministrazione, diffuso nella giurisprudenza amministrativa, si traduce in diniego di giustizia, contrasta con la sacra missione del giudice, con la disciplina costituzionale del giusto processo e con l’art. 1 c.p.a., rendendo impossibile, in concreto, la piena soddisfazione della pretesa del ricorrente. Fanno eccezione alcune sentenze sulle valutazioni tecniche complesse delle Autorità dipendenti o sulle procedure di selezione comparativa nelle quali il giudice amministrativo spinge il sindacato sull’aspetto più strettamente tecnico, pur guardandosi dai giudizi incisivi di sostituzione delle scelte tecniche che ritiene potrebbero portarlo ad assumere, illegittimamente, la titolarità del potere che appartiene all’amministrazione. Si contesta questa impostazione poiché la scelta tecnica non è esercizio di potere autoritativo e, comunque, l’esercizio dei poteri giurisdizionali comporta la sostituzione di poteri amministrativi per soddisfare la pretesa del ricorrente. L’A. auspica la realizzazione della giurisdizione piena in fatto e in diritto, anche sulla base della giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’Uomo.

The essay addresses the question of whether the administrative process taking place in the courtrooms can be considered fair and equitable in relation to constitutional and European legislation. The writing points out that the code of the administrative process contains a more advanced discipline than the process celebrated before the administrative judge, indicating a change of pace with respect to the tradition of case law, which aims to the enlargement and the effective satisfaction of subjective legal situations. The administrative process may qualify as «due process» only when it is able to fully satisfy the applicant’s substantive claim. In order to achieve this objective, it is necessary, on the one hand, to fully implement regulations laid out in the code of administrative process and, on the other hand, to modify the abovementioned code in the full implementation of principles and criteria of the delegated law on the administrative process. The work examines two important aspects to satisfy the substantial claim, one concerning the means of containing the re-issue of power with the same effect, after the judgment in favour of the applicant, and the other relating to type and intensity of review in the process of legitimacy on technical assessments carried out at administrative level. The first profile makes protection for the inexhaustibility of administrative power utopian if appropriate procedural measures are not taken. The recent art. 10 bis of the Italian law no. 241/1990 partially resolves the issue, in relation to problems that will arise in the application; according to this article, the administration, following the annulment of the measure in judgment, cannot re-use it by adducing for the first time impeding reasons already emerging from the investigation of the annulled measure. The full solution to the problem must be found at the procedural level, that between the judgment of knowledge and that of compliance must be able to avoid the recurrence of unfavourable administrative decisions, after the successful judicial appeal. The essay sets out the principles affirmed by the Plenary Meeting of the Council of State no. 2 of 15 January 2013, but they are considered insufficient, indicating two paths to follow: a) the strengthening of the judgment of compliance with application of the principle that the judgment covers not only the deducted, but also the deductible or the completion, in compliance, of the judgment with new supplementary statutes, as established by the Plenary Meeting of the Council of State of 9 June 2016 no. 11, that adheres to the theory of the judged with progressive formation; b) the extension of the judgement of knowledge to the assessment of the existence of factual and legal conditions of the claim, as stated by the Plenary Meeting of the Council of State no. 2 of 2013 and no. 2 of 9 February 2016, and established by art. 34 (c) (e) of the code of the administrative process. Another solution, that although it is criticized, followed by the case law, oblige the administration to give its decision on the applicant’s claim «once and for all» after the first annulled measure, without having any further opportunity to adopt the unfavourable measure. For the second profile, i.e. the technical discretion, the orientation of the United Sections of the Court of Cassation is recalled (order no. 1859 of 7 September 2020 and order no. 6691 of 9 March 2020); in accordance with this approach, the legitimacy review of the administrative court involves a full review not only on the fact, but also on technical assessments of the administration that are not an expression of true discretion, since that review is not related to assessments concerning the public interest, but to the verification of the correct application of technical criteria. The code of the administrative process not only does not prohibit the administrative judge from knowing in depth technical evaluations carried out by the Administration, but it makes available to him all investigative means to review them; consequently, the refusal to effectively review the technical appreciations of the administration, which is widespread in administrative case law, results in a denial of justice, and contrasts with the sacred mission of the judge, with the constitutional discipline of due process and with art. 1 of the administrative process code, making it impossible, in practice, to fully satisfy the applicant’s claim. Exceptions are certain judgments on complex technical assessments of dependent authorities or on comparative selection procedures in which the administrative judge pushes the review on the more strictly technical aspect, while avoiding incisive judgments to replace the technical choices which he considers could lead him to assume, unlawfully, the ownership of the power that belongs to the administration. This approach is disputed since the technical choice is not an exercise in authority and, however, the exercise of judicial powers involves the replacement of administrative powers in order to satisfy the applicant’s claim. The Author hopes for the realization of full jurisdiction in fact and in law, also on the basis of the case law of the European Court of Human Rights.

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